Tři nezbytné znaky státu pak představuje zachovávání a výkon svrchovanosti, řízení vnitřních procesů (tedy působení státu jako instituce směrem dovnitř) a zajištění bezpečnosti.1 Stát, který připustí výkon svrchované politické moci mimo své vlastní, oficiální struktury, který nedokáže vytvářet a prosazovat své zákony či ustavit fungující státní správu nebo který neposkytuje svým občanům bezpečí, neplní dostatečně svou funkci a stává se státem slabým. Jedním extrémem na stupnici efektivnosti státu je jeho zhroucení. V tomto případě se již, na rozdíl od slabých států, nedá o státu v pravém slova smyslu vůbec hovořit. Dochází totiž k naprostému zhroucení státní struktury doprovázenému fundamentálními hospodářsko-společenskými změnami zejména ve vztahu občan-stát – stát se de facto stává irelevantním pro obyvatele i jiné ekonomické subjekty.

Ústřední vláda, pokud v nějaké podobě přetrvá, není schopná kontrolovat území, případně pracuje jako zločinecká organizace utlačující a vykořisťující vlastní obyvatelstvo a je vystavena tlakům soupeřících, většinou obdobně se chovajících mocenských skupin. Není výjimkou, že proti sobě jako soupeřící skupiny stojí bývalé složky jednoho státního aparátu – například vláda a vojsko. Zartman upozorňuje na jedinečnost daného jevu, který nelze v žádném případě zaměňovat s pouhým státním převratem, revolucí či stavem bezvládí. Důležitým prvkem zhroucení státu je totiž jeho trvání – daný stav je všeobecně pokládán za permanentní. Následkem toho na daném území začínají působit nové struktury nahrazující funkci ústřední vlády – soukromé bezpečnostní služby, náboženské organizace poskytující sociální ochranu a podporu, tradiční kmenové a náboženské soudnictví atp. Hospodářskou činnost plně přejímá takzvaná šedá či černá ekonomika (ačkoliv i tyto kategorie jsou v případě absence státní struktury očividně bezpředmětné).

Patrně nejdůležitějším znakem zhrouceného státu, který z něj činí politickou jednotku sui generis, je jeho přetrvávající svrchovanost a uznání de iure mezinárodním společenstvím. Přestože území zhrouceného státu postrádá jednotku schopnou uplatňovat vnitřní a vnější svrchovanost, a tedy neodpovídá všeobecně přijímané zásadě mezinárodního práva, podle kterého stát jako platný subjekt mezinárodního práva musí mít vládu a způsobilost vstupovat do vztahů s jinými subjekty mezinárodního práva2 , jsou tyto základní nedostatky běžně přehlíženy. Tato vlastnost je rozvedena níže v souvislosti s globální bezpečností. Konečně je třeba vnímat rozdíl mezi zhroucením státu a historickým úpadkem některých říší a civilizací – zhroucení státu není se sociální regresí nutně provázáno.

Jak již bylo naznačeno, definice zhrouceného státu i zařazení jednotlivých zemí do dané skupiny se mezi různými dárcovskými subjekty značně liší. Bez delšího zdůvodnění lze patrně ponechat tvrzení, že je takové vymezení v řadě případů věcí politické objednávky. Některé definice se soustředí na bezpečnostní aspekty a účinnost státního aparátu (takovou definici používá například USAID, jejíž terminologie obsahuje sousloví „křehký stát“ – fragile state, jiné instituce využívají termín zhroucený stát – failed state). Jiné definice si na mušku berou kvalitu vládnutí a schopnost státu naplňovat rozvojové cíle (Světová banka mluví o nízkopříjmových státech v tísni – Low Income Countries Under Stress, obdobně věc pojímá i Asijská banka pro rozvoj). Poslední skupina vymezení odráží vztahy příjemců a dárců rozvojové pomoci. OECD DAC či Evropská komise mluví o ztížené spolupráci, za kterou se pokládá vztah mezi dárcem a zemí, jíž chybí k pokroku v rozvojových cílech politická vůle či účinná státní správa. 3

Jednoznačných případů státního zhroucení naplňujících výše uvedená kritéria není mnoho. Nejtypičtějším příkladem zhrouceného státu je bezesporu Somálsko; průběh jeho kolapsu je příznačný i pro celou řadu dalších zemí s obdobným osudem. Nucená emigrace dlouholetého diktátora Siada Barra v roce 1991 dala vzniknout mocenskému vakuu, které následně vedlo k implozi a vleklé občanské válce. Stejný vývoj nastal v mnoha bývalých koloniích, kde v druhé vládnoucí generaci získali moc nacionalističtí, často vojenští diktátoři, kteří na svou osobu postupně soustředili veškerou moc. 4 Jejich odchod často vedl ke zhroucení státu. Mezi další nedávné příklady zhroucených států můžeme zahrnout Libérii, Rwandu, Burundi, Ugandu, Čad a jiné. Belgické Kongo se zhroutilo de facto ihned po osamostatnění a ani dnes nemá Konžská demokratická republika k tomuto stavu daleko. Mezi současné či nedávné příklady zhroucení státu můžeme zařadit také Afghánistán, Súdán, Haiti, Šalamounovy ostrovy; podle některých rovněž Albánii, Bosnu a Hercegovinu a Moldávii. Například podmínka trvalosti stavu ovšem u řady z nich není naplněna a jedná se tak spíše o sporné případy na pomezí skupiny států zhroucených a obecně slabých.

Zhroucení státu zdaleka nepředstavuje pouze lokální problém. Dopady na místní obyvatelstvo jsou zajisté bezprostřední a velice tíživé – zhroucení státní struktury je běžně doprovázeno humanitární krizí, rozsáhlým porušováním lidských práv, kriminalitou bující v bezvládném prostředí a ozbrojenými střety mezi soupeřícími politickými, náboženskými, kmenovými či zločineckými uskupeními. Sociální jizvy vzniklé tímto vývojem jsou vždy hluboké a dlouhodobé. Globální následky takové události jsou však potencionálně mnohem závažnější. Zhoršení hospodářské, sociální a bezpečnostní situace, které obecně provází zhroucení státu, podle zkušeností umocňuje nežádoucí ilegální přistěhovalectví, jež samo o sobě souvisí s riziky v oblasti celosvětové bezpečnosti. Snad největší ohrožení globálního rozsahu ovšem vyplývá z přetrvávajícího statutu zhrouceného státu coby samostatného, ba plnoprávného, člena mezinárodního společenství. Spojení bezvládí a alespoň částečné nedotknutelnosti daného území je vítaným předpokladem pro činnosti spojené s mezinárodním organizovaným zločinem a terorismem. Na území Somálska jsou kupříkladu často umisťovány výcvikové tábory extrémistických islámských skupin. Právě odtud byly patrně v minulosti připravovány některé teroristické útoky, včetně těch namířených proti velvyslanectvím Spojených států v Keni a Tanzánii. 5 Podobné aktivity probíhaly podle všeho i na území Súdánu a Čadu. Lidé napojení na organizaci Al-Kajdá byli patrně zapojeni i do nelegálních obchodů s diamanty v Libérii. 6 Území Kolumbie či Afghánistánu jsou, kromě působení různých radikálních skupin, proslulá i významnou produkcí drog, které následně míří do Evropy a Severní Ameriky.

Velká vlna státních zhroucení přišla po konci Studené války, kdy řada zemí ztratila své bývalé patrony. Není zde dostatečný prostor ani řádný důvod popisovat znovu význam rozvojové pomoci v soupeření Spojených států a Sovětského svazu. Je jisté, že řada autoritativních a totalitních vládců rozvojových zemí dlouho těžila z přízně supervelmocí v zápase s domácími konkurenty. Někteří z těchto vládců umně využívali soupeření supervelmocí i jiných významných aktérů Studené války. Například čadská vládnoucí junta se v 80. letech 20. století těšila značné přízni Francie, z jejíchž zdrojů plynulo asi 70% výdajů čadské vlády, přitom si ovšem na svém ochránci udržovala nezávislost danou střetem zájmů dalších aktérů – Spojených států, Libye a Nigérie. 7 Obdobně již zmíněný Siad Barre stavěl na rivalitě světových velmocí, když po Ogadenské válce s Etiopií a ztrátě podpory ze strany Sovětského svazu pružně přešel pod ochranu Spojených států. Po rozpadu bipolárního světa ovšem zájem o rozvojové země značně klesl, což bylo doprovázeno i citelným poklesem přílivu zahraniční rozvojové pomoci. Dá se tedy říci, že rozvojová pomoc (respektive finanční podpora ze strany soupeřících stran Studené války, mnohdy maskovaná jako rozvojová pomoc, určená k udržení okruhu svých satelitů v zemích Třetího světa) byla často původcem pozdějšího kolapsu státních struktur.

Lze-li konstatovat, že rozvojová pomoc zemím Třetího světa v 90. letech 20. století ztrácela na objemu, pak zájem o země, jež se v novém světovém uspořádání zhroutily, opadl zcela. Euforie z rozpadu komunistického bloku a vítězství paradigmat demokracie a tržního hospodářství vedla jednak k odlivu prostředků věnovaných rozvojovým zemím (část těchto prostředků byla převedena na podporu demokratizace a rozvoje tržního hospodářství v takzvaných transformačních ekonomikách, zejména v zemích střední a východní Evropy), jednak k většímu tlaku veřejnosti na účinnost vynakládaných prostředků. Pod dojmem dosavadního plýtvání penězi daňových poplatníků vyspělých zemí a současné neschopnosti opravdu řešit zaostalost některých částí světa se v průběhu devadesátých let začal prosazovat přístup, podle kterého je třeba podporovat země s fungující vládou mající snahu i schopnosti svůj současný stav změnit; ten vystřídal starší pojetí rozvojové pomoci jako prostředku individuálně přizpůsobeného potřebám konkrétních příjemců a vedoucí ke všeobecnému, vyrovnanému pokroku rozvojového světa. 8 Země se slabou, ba neexistující, vládou se tudíž postupně ocitly na okraji zájmu. Logika tohoto počínání je jednoduchá – podpora má smysl jen v případě, že může vést ke zlepšení situace; nejchudší státy budou tímto přístupem povzbuzeny k nutným politickým a hospodářským reformám; pomoc se bude soustředit na schopné státy, které se tak rychleji rozvinou a budou působit na své okolí coby ohniska dobrého vládnutí a hospodářského blahobytu; nejzaostalejším státům bude poskytována jen nejnutnější podpora k odvrácení hladomorů a jiných humanitárních krizí.

Právě humanitární pomoc ve spojení s jistým zvýšením rozvojové pomoci některým zhrouceným státům v reakci na teroristické útoky z 11. září 2001 napomohla udržet objemy prostředků mířících do skupiny nízkopříjmových států v tísni, přestože rozložení této pomoci bylo výrazně proměnlivé – tedy jak mezi příjemci, tak i v závislosti na čase (to bude rozvedeno níže). V řadě případů ovšem podpora citelně poklesla, především v objemu rozvojové, více investičně orientované, pomoci. Zhroucené státy navíc trpí nedostatkem mezinárodní pozornosti. Například časopis Foreign Policy nedávno porovnal počet článků, které se objevily v tisku v souvislosti se zeměmi figurujícími na předních místech seznamu zhroucených států. S výjimkou Iráku nebyla těmto zemím věnována téměř žádná pozornost. 9 Země, které unikají pozornosti veřejnosti a jejichž prostředí činí rozvojovou pomoc málo účinnou a tudíž nevábnou pro statistiky vlád rádcovských zemí, následně trpí nedostatkem prostředků nezbytných pro reformy. Nový přístup k rozdělování zdrojů rozvojové pomoci, který se ustálil po Studené válce, podpořila svými výzkumy řada autorů. Asi největší vliv měly práce P. Colliera a D. Dollara, jejichž model rozdělování prostředků rozvojové pomoci se v praxi dárců značně rozšířil. Podle jejich modelu má být příděl finančních prostředků rozvojové zemi přímo úměrný chudobě a tzv. politickému a institucionálnímu ukazateli (hodnocení prováděnému Světovou bankou) a nepřímo úměrný hrubému národnímu důchodu na obyvatele. Použitím této šablony lze docílit rychlejšího omezení chudoby v celosvětovém měřítku, ačkoliv řada slabých států s malým růstovým potenciálem zůstane stranou, případně se jejich situace dále zhorší. Řada dalších odborníků na tento model navázala a zkoumala vlivy dalších činitelů, jako demokratického zřízení (Svensson), strukturální náchylnosti (Guillaumont a Chauvet), klimatických podmínek (Hansen a Tarp), kvality státní správy (Dalgaard) aj. 10

Přes řadu kladů tohoto přístupu vyvstala otázka po účinnosti takové rozvojové spolupráce, která upřednostňuje relativně bohaté příjemce před těmi chudšími a tedy na první pohled potřebnějšími. V praxi se navíc ukázalo, že některé slabé státy v již tolik znevýhodňujícím systému dostávají méně pomoci, než by odpovídalo jejich reálné situaci. V. Levin a D. Dollar v letošní studii The Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Difficult Partnership Countries (1992-2002) ukazují, že příjemci z kategorie ztížené spolupráce získávají v průměru o 43% méně prostředků, než by jim náleželo v závislosti na určujících proměnných – jejich obyvatelstvu, chudobě a institucionálnímu zázemí. Pro ilustraci, britské Ministerstvo pro mezinárodní rozvoj (DFID) v rámci tzv. Strategie omezení chudoby v roce 2003 vyčlenilo na pomoc státům se slabou vládou či ozbrojeným konfliktem méně než pět procent celkových vynaložených prostředků. 11 I zde ovšem existují rozdíly – Kambodža, Laos, Papua Nová Guinea a Sierra Leone jsou příjemci vyšší pomoci, než bychom podle jejich situace předpokládali. Burundi, Konžská demokratická republika, Nigérie a Súdán jsou naopak opomíjeny (s výjimkou Nigérie státy, které lze patrně označit jako zhroucené); M. McGillivray je trefně nazývá „rozvojovými sirotky“. Upozorňuje také na nestálost objemů rozvojové pomoci slabým státům, zejména těm nejpostiženějším. Kvůli neochotě dárců k dlouhodobějším finančním závazkům v problematických zemích dochází k nárazovým výpadkům podpory v již tolik nestálých a citlivých zemích. Vzhledem k tomu, že rozvojová pomoc tvoří mnohdy značnou část státních výdajů a ovlivňuje například kurz místní měny, může výpadek, ale i náhlý příliv, rozvojové pomoci výrazně poškodit choulostivé hospodářství.

Jistou antitezí k liberálnějšímu přístupu favorizujícímu úspěšnější rozvojové země byla řada multilaterálních iniciativ, které vyvrcholily v podobě známé agendy Rozvojových cílů tisíciletí z roku 2000. Ta si klade za cíl vyrovnat rozdíly mezi rozvojovými zeměmi a v závislosti na nedostatcích jednotlivých zemí v osmi vytýčených kapitolách RCT jim předepisuje finanční zdroje rozvojové pomoci. Až na výjimky zemí, v nichž je rozvojová pomoc zcela neúčinná – v Projektu tisíciletí OSN označovaných jako „kriminokracie“ (tedy v podstatě zhroucených států) – projekt opomíjí proměnlivou míru účinnosti rozvojové pomoci v různých zemích. Jistým kompromisem mezi oběma pojetími je pak model Cogneaua a Nardeta. Ten vyrovnává výše prostředků věnovaným na redukci chudoby zemím vystaveným různým znevýhodněním ale vykazujícím stejnou snahu své potíže řešit. Například Laosu, Papue Nové Guineji a Šalamounovým ostrovům tento model tudíž, přes jejich institucionální nedostatky, připisuje určitý objem finanční pomoci, zatímco výše popsaný Collier-Dollarův model je tohoto nároku zcela zbavuje. V jiných zemích má ovšem použití druhého modelu opačný dopad; důležitým přínosem obou přístupů je nicméně ohled na různost účinnosti rozvojové pomoci v různých zemích. Logicky si budeme klást otázku, jak přispět ke zvýšení výkonu státní správy slabých států tak, aby uspěly v dnešním systému, který s jistou nadsázkou můžeme nazvat otevřeným trhem rozvojové spolupráce, na který vstupují a vzájemně si zde konkurují dárci i příjemci pomoci. Výzkum P. Colliera a L. Chauveta naznačuje, že to jsou hlavně investice do středního školství a rozvojová pomoc netechnického rázu, které mají významný potenciál k trvalému vymanění země ze skupiny nízkopříjmových států v tísni. Významného pokroku se dá dosáhnout rovněž u těch států, které již nastoupily cestu reforem, ale stále se podle Politického a institucionálního ukazatele nacházejí ve spodních dvou pětinách pořadí hodnocených států (a jsou tak OECD DAC kvalifikovány jako slabé státy) – u těchto států rozvojová pomoc výrazně urychluje transformaci. Je ovšem třeba mít na paměti, že mezní přínosy vzrůstající rozvojové pomoci mají klesající tendenci. Existuje tedy jistý rovnovážný bod – výše získaných prostředků rozvojové pomoci, nad níž má každý další investovaný dolar záporný vliv na rozvoj země – v závislosti na mnoha okolnostech se tento bod vyskytuje mezi 15% a 45% HDP země. 13

Strategie rozvojové pomoci upřednostňující výkonné rozvojové státy mající předpoklady pro zlepšení své situace se odráží na vyšší účinnosti pomoci v celosvětovém měřítku. Ponechání slabých a zhroucených států, tedy těch méně slibných uchazečů o pomoc, svému osudu nicméně přináší nezanedbatelná rizika lokálního i globálního rázu. Podle některých výzkumů stát, který klesne do kategorie nízkopříjmových států v tísni v této setrvá v průměru 69 let; cena takového propadu pro daný stát i okolní země je rovněž vysoká – odhaduje se na 100 miliard USD. Rozvojová pomoc těmto státům tedy není bezpředmětná, zvláště pokud může zabránit ozbrojeným konfliktům – jiná studie například každé sumě investované do pomoci předcházející konfliktům přiřkla úspory rovnající se čtyřiadvacetinásobku dané částky. Obtíže spojené se zhroucením státu doprovázeným občanskou válkou je ve většině případů třeba řešit vojensky. Zhroucení státu v Libérii, Rwandě, Somálsku, ale i v Bosně a Hercegovině, spojená s ozbrojenými střety, destabilizovala celé regiony. Ačkoliv veřejná podpora těmto zásahům po Studené válce a zejména po několika tragických zkušenostech zasahujících armád (např. v Somálsku a Rwandě) klesla, je vojenský zásah často jediným prostředkem k zastavení vleklých válek, případně zabránění bezprostředně hrozícímu konfliktu. Díky vojenskému zásahu OSN a Francie na Pobřeží Slonoviny, kde se přes řadu potíží podařilo oddělit znesvářené strany, bylo zamezeno destabilizaci okolních zemí, mezi něž patří i Ghana – demokratická země se slibně se rozvíjejícím hospodářstvím, jíž se v nynějším konkurenčním systému mezinárodní rozvojové spolupráce daří získávat velké množství prostředků.

V globalizujícím se světě má dění na hospodářské periferii často dopad na bezpečnost v jiných zemích, včetně těch nejvyspělejších. Teroristické útoky, kterým v posledních letech čelí země ve všech částech světa, jednoznačně poukazují na nutnost prevence mezinárodních bezpečnostních rizik. Zhroucené státy, jejichž počet vzrostl po konci Studené války, se ukázaly být v této souvislosti elementy mimořádně rizikovými. Přesto v posledních patnácti letech zájem mezinárodního společenství o dění ve slabých a zhroucených státech spíše upadal. S koncem Studené války vyschl i přísun snadno dostupných prostředků od četných patronů. Veřejnost ve vyspělých státech začala prostřednictvím svých vlád vyvíjet větší tlak na účinnost nákladných rozvojových programů, které tudíž nadále neměly sloužit jako zdroj osobního obohacování zkorumpovaných diktátorů. Nové přístupy mezinárodní rozvojové spolupráce akcentující skutečný pokrok ve Třetím světě vyřadily řadu států, které jsou na vnější pomoci závislé. Přes zjevné přínosy tohoto přístupu nelze popřít, že jisté druhy rozvojové pomoci mohou být účinné i v takto složitých podmínkách a že opomíjení zhroucených států může ohrozit pokrok dosažený v jiných rozvojových zemích. Pokud má být navíc docíleno slibnějšího vývoje v agendě Rozvojových cílů tisíciletí, jejíž zdárná realizace do roku 2015 je již dnes zpochybňována, nelze tyto nejpalčivější případy hospodářské a sociální zaostalosti ignorovat. Úspěchu v řešení problémů zhroucených států lze docílit jedině taktickým přístupem za použití vyvážené kombinace ekonomických, politických a případně vojenských prostředků.

1. Zartman, William I. Collapsed States. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1995, s. 1 – 5

2. Tento princip je obsažen v Konvenci o právech a povinnostech států z Montevidea z r. 1933

3. Torres, Magüi Moreno a Anderson, Michael. Fragile States: Defining Difficult Environments for Poverty Reduction. Poverty Reduction in Difficult Environments Team, UK Department for International Development, 1994, Annex 2

4. Chazan N. et al. Politics and Society in Contemporary Africa. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1988, s. 207 – 212

5. viz například Hosenball, Mark. „An emerging connection.“ Newsweek. New York: 16. prosinec, 2002. s. 31

6. „Al-Qaeda bought $20m diamonds to hide finances.“ The Times, 30. prosinec, 2002

7. Reno, William, Warlord Politics and African States, Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1998, s. 20

8. McGillivray, Mark. Aid Allocation and Fragile States. Helsinky: World Institute for Development Economics Research, United Nations University, 2005, s. 2

9. „Out of sight“. Foreign Policy. http://www.foreignpolicy.com/story/cms.php?story_id=3101

10. McGillivray, Mark. Aid Allocation and Fragile States. Helsinky: World Institute for Development Economics Research, United Nations University, 2005, s. 4

11. Overseas Development Institute (ODI) (2004a), The PRSP Process and DFID Engagement: Survey of Progress 2003. s. 24

12. Volně přeloženo: „thugocracy“

13. McGillivray, Mark. Aid Allo cation and Fragile States. Helsinky: World Institute for Development Economics Research, United Nations University, 2005, s. 4