1. Evropské bezpečnostní prostředí po skončení studené války

Počátek projektu, Evropská bezpečnostní a obranná politika, je možné sledovat od 50. let minulého století. Již tehdy se zdálo být jasné, že Evropa musí vytvořit společné nástroje pro zvládání situací, které mohou mít závažný dopad na bezpečnost, a tudíž i společné hodnoty a zájmy občanů Starého kontinentu. Pokusy představované Evropským obranným společenstvím (EOS) či Davignonovou a Londýnskou zprávou pouze dokreslují trnitou cestu formotvorného procesu pozvolného sjednocování idejí a názorů v oblasti, která má tradičně blízký vztah k otázkám státní suverenity.

Za důležitý předěl, který znovu otevřel debatu o společné angažovanosti Evropanů v bezpečnostní a obranné spolupráci, je považován rozpad blokového uspořádání mezinárodních vztahů a s tím spojená mocenská decentralizace z počátku 90. let. Evropa tehdy prokázala vůli a ochotu hrát významnější roli na globální scéně, což nutně vyžadovalo přehodnotit míru zodpovědnosti za vlastní bezpečí.¹ Velkorysým poskytovatelem pomoci byly do té doby, prostřednictvím Severoatlantické aliance, Spojené státy americké.²

Důsledky politiky „spoléhání se na druhé“ nabyly jasných kontur s rozpadem Sovětského svazu, kdy se naplno rozběhla živá diskuze mezi zastánci americké vojenské přítomnosti v Evropě a jejími odpůrci, kteří navazovali na silný proud amerického izolacionizmu.³ Jolyon Howorth v této souvislosti dodává, že „Evropská vojenská omezenost a rozpočtové zájmy USA oživily otázku nakolik je americká veřejnost připravena uznat alianci, která se stále více zdá žít na dluh.”⁴ V širším kontextu post-bipolárního období byl nastolen trend celosvětového snižování obranných výdajů.

Nové geopolitické prostředí, spolu s novými hrozbami, postavilo před členy západní bezpečnostní komunity naléhavou potřebu transformace bezpečnostních organizací.⁵

Evropská bezpečnostní architektura se tehdy sestávala ze čtyř vzájemně propojených komponentů: NATO, ZEU, EU a Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě. Všechny tyto organizace vznikly v období studené války a jejich společný raison d´étre byl odvozován z ochrany respektovaných hodnot, jež vyznávala západní bezpečnostní komunita. Situace z počátku 90. let si však vyžadovala nové vymezení legitimity.⁶

Se složitým hledáním optimální podoby organizačního uspořádání souvisela také otázka, jaký model zvolit pro budoucnost. Klíčovou úlohu zde sehrála idea „vyzařování stability“ pomocí expanze organizací do regionu Střední a Východní Evropy, který se s odchodem sovětské moci uvolnil.⁷ Hrozilo zde reálné nebezpečí mocenského vakua, které mohlo snadno přerůst v nestabilitu širších rozměrů. Všechny výše uvedené instituce se proto snažily nalézt způsob, jak navázat dialog, a jak také zaujmout strategické pozice v otevřeném prostoru na východě Evropy.

Do debaty o budoucím organizačním uspořádání Evropy přispěla rovněž Československá federativní republika. Tehdejší ministr zahraničních věcí Jiří Dienstbier přednesl 6.dubna 1990, na schůzce velvyslanců KBSE v Praze, memorandum s návrhem na vytvoření nezávislé Evropské bezpečnostní komise.⁸ Komise měla působit bez ohledu na znesvářené instituce: NATO a Varšavskou smlouvu. Československo po jistou dobu podporovalo dokonce zrušení obou organizací a za jejich možného nástupce označovalo KBSE. Na mezinárodní scéně se k tomuto návrhu připojilo pacifisticky orientované Německo.⁹

Nejdůležitější otazník stál za otázkou, zda-li se Evropskému společenství podaří adaptace na nové bezpečnostní prostředí, které sebou přineslo difúzní charakter hrozeb a rizik.¹⁰ V sázce nebylo nic méně než samotná existence kontinuity (finality) vývoje evropské integrace. Odpověď byla hledána během mezivládních jednání v Maastrichtu, Amsterodamu, Nice a konečně i během vyjednávání Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu. Vedle institucionálního uspořádání nabývala na významu i otázka kapacit a čistě vojenské připravenosti Evropanů reagovat na krizové scénáře vývoje mezinárodního dění.

2. Překážky evropského zbrojního trhu

Zbrojní sektor má tradičně velice úzké konotace s obranou a tudíž i s otázkami státní svrchovanosti. Proto je logické, že každý posun ve způsobech zbrojní výroby či prodeje vyvolává politickou reakci. Existují obecně tři důvody, proč je zbrojní kooperace na úrovni EU provázena řadou obtíží. Těmito jsou: fragmentace trhu, specifičnost sektoru a právní omezení.

2.1 Fragmentace trhů

Nepřekvapí nás skutečnost, že po Evropě dnes volně fluktuují čtyři základní ekonomické svobody. O něco málo překvapivější je zjištění, že z režimu volného pohybu zboží jsou vyňaty výrobky a služby zbrojního trhu. To jinými slovy znamená, že členské státy EU si ponechávají volnost v určování celních tarifů na dovoz, zatěžují export i import administrativními povinnostmi, neexistuje jednotná obchodní politika a i jinak státy omezují zbrojní výměnu.

S koncem bipolárního uspořádání rapidně vzrostly náklady spojené s nákupem a vývojem vojenských zbraňových systémů. Tento externí faktor byl doprovázen snižujícími se veřejnými výdaji na obranu, neboť Evropané nabyli dojmu, že když se rozpadla Varšavská smlouva a Sovětský svaz, není nadále potřeba udržovat vysoké zbrojní tempo. Zároveň s tím se nesla i restrukturalizace armád evropských zemí směrem k profesionalizaci. V případě postkomunistických států střední a východní Evropy byly výše zmíněné důsledky provázeny i nutností převyzbrojení, které souviselo s podmínkami vyjednanými před vstupem do Severoatlantické aliance koncem 90. let. Bylo třeba harmonizovat technické standardy NATO jednotek s nováčky.

Sečteno a podtrženo fragmentované národní zbrojní trhy nebyly schopny uspokojit potřeby armád čelících konfliktům 21. století, což se názorně ukázalo během konfliktů na Balkáně po celá 90. léta. Dotčenými státy byli i velicí zbrojní producenti jako Francie, Británie či Španělsko.

Obecně lze konstatovat, že evropský zbrojní průmysl nebyl schopen produkovat sofistikované zbrojní systémy vyžadující veliké investice do výzkumu a vývoje. Tím se také snížila konkurenceschopnost evropské produkce s tou, která přichází na Světové trhy ze zámoří, ze Spojených států.¹¹

2.2 Dominantní postavení státu

Klíčovým hráčem na evropském zbrojním trhu je stále svrchovaný členský stát. Toto je dáno historickou tradicí, která produkci vojenských technologií a přidružené služby považuje za strategické odvětví, které ovlivňuje obranyschopnost státu. Proto si vlády udržují vysokou míru vlivu v daném odvětví.

Ačkoli bylo podniknuto úsilí o zvýraznění privatizačních procesů ve zbrojním průmyslu, stát zůstává dominantním hráčem i nadále. Stát je prakticky jediným zákazníkem, který ovlivňuje poptávku po produktech v závislosti na svém strategickém plánování. Tím ve skutečnosti definuje rozsah zbrojního trhu dané země.

Stát je také významným investorem do vojenského výzkumu a vývoje, čímž napomáhá zvyšování technologického know-how a tím pádem dlouhodobě i k vyšší konkurenceschopnosti celého odvětví.

V pořadí třetí funkcí státu je regulační povaha jeho kompetencí. Zodpovědná ministerstva členských zemí EU udílejí licenční povolení k exportu (včetně států EU!), schvalují podmínky veřejných soutěží na nákup vojenského zboží a výzbroje či mnohde stát stanovuje i rozsah přítomnosti zahraničních akcionářů v jednotlivých společnostech, které na zbrojním trhu daného státu působí

2.3 Zabezpečení dodávek

Z podstaty obrany vyplývá zabezpečení přísunu zdrojů po celou dobu trvání zbrojního programu, od chvíle, kdy je program vpuštěn do vývoje, přes samotné dodávky výrobků a služeb na program navázaných až po čas, kdy dojde k vyřazení vybavení z výzbroje armády.¹² Dodatečnou podmínkou je navíc zabezpečení dodávek v dobách míru i války. Z výše uvedeného je patrné, proč státy spoléhají na vlastní výrobu, spíše než-li na dodávky z jiných zemích, které mohou být i potencionálními nepřáteli.

Dalším specifikem je utajenost práce na přípravě a spuštění zbrojního programu, který může značným způsobem ovlivnit technologickou nadřazenost válčícího státu. Proto si státy pečlivě střeží přístup k informacím, které by mohly vést k prozrazení technických detailů/snadnému okopírování jednotlivých zbrojních komponentů.

2.4 Komplexnost armádních akvizic

Zbrojní výroba je dnes velice složitý a nákladný proces, který má mnoho dopadů i do jiných odvětví. Protože je objem produkce většinou omezen konkrétní limitovanou poptávkou, zvyšuje se rovnoměrně také riziko komerčního neúspěchu, což vytváří logický prostor pro státní dotace v případech, kde nelze uplatnit pouze tržní mechanismy. Stávající zbrojní systémy obsahují mnoho položek, které se mohou uplatnit v civilní výrobě. Dlouhodobý životní cyklus nasazených systémů se standardně pohybuje okolo padesáti let! Během tohoto období musí mít výrobce jasně ošetřena investiční rizika. Na druhou stranu cena výrobku musí být navázána i na jeho kvalitu.

Nákupy hotového vojenského zboží a materiálu (off-the-shelf) bývají realizovány prostřednictvím offsetových podmínek. Tím se umožní nakupující zemi návrat investic na samotný nákup, které mohou překročit i 100% ceny. Offsety jsou přímé (subdodavatelé pocházejí z nakupujícího státu nebo je dojednán přenos výrobních technologií) a nepřímé (investice do jiného než vojenského sektoru).

2.5 Právní omezení

Právním důvodem pro vyloučení zbrojního trhu z procesu evropské integrace je článek 296 Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství z roku 1957, kdy byly dojednány tzv. Římské smlouvy zakládající vedle EHS i Evropské sdružení pro atomovou energii – Euratom.

V textu článku se praví:

„…žádný členský stát není povinen poskytovat údaje, jejichž zpřístupnění podle jeho názoru odporuje podstatným zájmům jeho bezpečnosti…každý členský stát může učinit opatření, která považuje za nutná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu nebo obchodem s nimi; tato opatření nesmějí nepříznivě ovlivnit podmínky soutěže na společném trhu výrobků, které nejsou určeny k účelům výslovně vojenským. Rada může jednomyslně na návrh Komise provádět změny v seznamu výrobků sestaveném 15. 4. 1958, na které se vztahují ustanovení odstavce 1 písmeno b“.

Bylo tak jasně nadefinováno, že zbrojní trhy budou napříště regulovat členské státy. Nejasnost výkladu „ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti“ byla toho jen skrytým důkazem.

Nicméně v 90. letech ožila Evropská komise, která přednesla několik návrhů na zbrojní spoluprácí na úrovni EU. Nařízení EK z roku 2004 specifikuje výklad čl. 296 tak, že i obranný průmysl spadá pod evropskou legislativu v oblasti zadávání veřejných zakázek v případě nákupu civilního zboží a zboží, které nemá specificky vojenský účely i kdyby je nakupovalo ministerstvo obrany členského státu.

Také Evropský soudní dvůr vydal rozhodnutí, která ovlivnila rozsah interpretace zkoumaného článku.¹³

Druhou oblastí problémů vedle čl. 296 přináší odlišnost národních legislativ. Zde fungují rozdílné praxe ve způsobech zveřejňování a v specifikacích podmínek veřejných zakázek a soutěží. Setkáváme se zde s kvazidiskriminací zahraničních firem. Státy v těchto případech obvykle nadefinují technické podmínky kontraktu tak, aby je v praxi mohly splnit pouze domácí soukromé subjekty.

2.6 Důsledky

Rozpočtová omezení, nedostatečná velikost národních trhů a transformace mnohých armád členských států EU způsobují zanedbávání výzkumu a vývoje vyšších generací vojenské výzbroje. Dále se cestou neefektivní alokace zdrojů zvyšují dodatečné náklady a mnohdy se prodlužují i dodací lhůty zbrojních programů.

Celkově ztrácí evropský zbrojní průmysl schopnost konkurence na světových trzích. EU ročně vydává na výzkum a vývoj 10 mld. EUR, což tvoří 13% jejího HDP, zatím co Spojené státy vyčleňují ze svého rozpočtu 15% HDP na výzkumné účely.¹⁴

EU není schopna dostát svým závazkům vyplývajícím z Evropské bezpečnostní a obranné politiky specifikované na Evropském summitu v Helsinkách 1999 (European Headline Goal), kde byl vytvořen Základní evropský cíl obsahující zárodek evropské armády.

3. Evropská obranná agentura

Proces ze St. Malo, kde se Francie a Británie dohodly na vojenské spolupráci, vyústil v Základní cíl (European Headline Goal), ve kterém se členské státy zavázaly vytvořit 60 000 vojsko, které lze nasadit do 60 dnů na tzv. Peterbergské mise. Následně proběhly dvě konference specifikující technické požadavky nutné k realizaci Základního cíle a byl přijat Akční plán k evropským schopnostem (European Action Capabilities Plan), v rámci kterého bylo vytvořeno 19 pracovních panelů, které mají řešit oblasti nedostatků v naplňování Základního cíle. Těchto nedostatků bylo specifikováno 38. Odstraněním mezer ve vytváření technických kapacit pro evropskou armádu má překlenout Evropská obranná agentura.¹⁵

O Evropské obranné agentuře (EOA) se poprvé vážněji hovořilo během zasedání Konventu, který vypracoval Smlouvu o Ústavě pro Evropu. Nyní je EOA pojednána v čl. 311. Samotné ustavení organizace vzešlo z rozhodnutí Rady 12. června 2003 v řecké Thesalonice. Sídelním městem EOA je Brusel.

V Agentuře zasedá 24 představitelů reprezentujících členské státy (mimo stojí jen Dánsko) a jeden zástupce Evropské komise. EOA má shromažďovat a koordinovat snahy o zvyšování vojenských kapacit EU. Předpokládá se tedy, že jejím úkolem je sladit Základní cíl a obranné plánování EU (helsinské katalogy) s politikou v oblasti vyzbrojování, akvizic a výzkumu. Zároveň má EOA národní politiky koordinovat tak, aby se neduplikovaly a nekonkurovaly si.

Odpovědnost za chod EOA byla svěřena ministrům obrany přes protesty Itálie a Německa, které prosazovaly politicky méně reprezentativní zastoupení na úrovní úředníků ministerstev obrany. Politici budou přijímat rozhodnutí v rámci Rady pro všeobecné záležitosti (GAERC).

V Řídícím výboru (Steering Board) EOA budou zasedat zástupci členských států (ministři obrany, popř. jejich zástupci) s pravomocí činit závazky za svou zemi (budou schvalovat program Agentury a její rozpočet) a předsedat jim bude Vysoký představitel pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku Javier Solana. EOA bude mít stálý personál v počtu okolo stovky zaměstnanců vedený výkonným ředitelem a nancovaný z prostředků EU.¹⁶

Bez vlastního rozpočtu však nebude agentura přímým nákupčím. Bude spíše koordinátorem stávajících ad-hoc projektů. Záleží na politické obratnosti vedení této nové instituce v architektuře EU, zda-li se mu podaří v budoucnu přímo organizovat celoevropské zbrojní akvizice, zatím pouze v rozsahu vybavení nutném pro Základní cíl z Helsinek.

Někteří velcí producenti v Evropě však doufají , že jim agentura spíše pomůže udržet své dominantní postavení na evropských trzích oproti např. USA. Spotřebitelé vojenských komodit, kterými jsou menší státy, podporují naopak záměr EOA otevřít evropské trhy pro konkurenci ze zámoří, což má umožnit větší diverzifikaci a zlevnění nákupů.

Zaměření EOA, ve spolupráci s Evropskou komisí, na dlouhodobé plánování a vývoj bojové technologie vyšší generace zajistí finanční zdroje, které budou moci být v ideálním případě vynaloženy na výzkum a vývoj.

Závěr

Evropská zbrojní spolupráce má na kontě více neúspěchů než úspěchů. Přesto Tvrdá ekonomická i geostrategická realita období po skončení studené války znamenala průlom do tradičně velice chráněné aureoly státní svrchovanosti evropských států.

Evropané pochopily nutnost doplnit civilní rozměr Evropské unie v podobě jednotného vnitřního trhu o nanejvýš politickou dimenzi, kterou je obrana a zbrojní průmysl. Z EU se tak do budoucna může stát hodnověrný mezinárodní a primárně politický aktér, za jehož deklaracemi stojí tvrdá sílá v podobě prozatím limitovaných vojenských jednotek.

Probouzení ze snu o evropské bezpečnosti nezávislé na podpoře USA umožnilo uskutečnit krok vpřed. Odpovědí je Evropská obraná agentura doplňující síly rychlého nasazení o nezbytné technické kapacity, které mají být EU k dispozici.

Knihy a studie

Bauer, Sibyle; Bromley, Mark; The European Code of Conduct on Arms Export, SIPRI Policy Paper, Stockholm 2004

Gärtner, Heinz; Hyde-Price, Adrian; Reiter, Erich (eds.); Europe´s New Security Challenges, Lynne Reiner publishers, London, 2001

Howorth, Jolyon, European Integration and Defence: The Ultimate Change?, Chaillot Papers 43, Institute for Security Studies WEU, Paris, 2000

Jones, Seth G; The Rise of Europe`s Defense Industry, Brookings Insitute, Washington 2005

Keohane, Daniel; Europe`s New Defence Agency, CER, London 2004

Khol, Radek ed., Česká republika a Evropská bezpečnostní a obranná politika, ÚMV Praha 2001

Missiroli, Antonio, CFSP, Defence and Flexibility, Chaillot Papers 28, Institute for Security Studies WEU, Paris, 2000

Schmitt, Burkard; The EU Enlargement and Armaments, Occasional Papers 54, Paris: Institute for Security Studies, 2004

Schmitt, Burkard; The European Union and Armaments: Getting a Bigger Bang for the Euro, Paris: Institute for Security Studies, 2003

Sloan, Stanley R., The United States and European Defence, Chaillot Papers 39, Institute for Security Studies WEU, Paris 2000

Šedivý, Jaroslav, Černínský palác v roce nula, Ivo Železný, Praha, 1997

Odborná periodika

Dayson, Tom, Civilian Power and History – Making Decision. German Agenda – Setting on Europe, in: European Security, Spring 2002, Nr. I

Eichler, Jan, Příspěvek do diskuze o pojmech hrozba a riziko, in: Mezinárodní vztahy 3/2001

Škvrnda, František; Vybrané sociologické aspekty bezpečnostních rizik, in: Mezinárodní vztahy, 2/2002

1.Alpo M. Rusi vyjmenovává tři oblasti (ochranu životního prostředí, rozvojovou pomoc, liberalizaci trhu a investic), v kterých se EU vymezuje jako globální aktér. Viz Rusi, Alpo M.; Europe´s Changing Security Role in Gärtner, Heinz, cit. dílo, s. 119-120

2.V odborné literatuře se hovoří o „poskytovatelích“ a „spotřebytelech bezpečnosti“ (security providers and consumers). Viz Missiroli, Antonio, CFSP, Defence and Flexibility, Chaillot Papers 28, Institute for Security Studies WEU, Paris, 2000, s. 123. K problematice transatlantických vztahů v oblasti obrany viz Sloan, Stanley R., The United States and European Defence, Chaillot Papers 39, Institute for Security Studies WEU, Paris 2000

4. Howorth, Jolyon, European Integration and Defence: The Ultimate Change?, Chaillot Papers 43, Institute for Security Studies WEU, Paris, 2000, s. 27

5. Honig, Jan Willem, New Conflicts: Risks and Challenges in Gärtner, Heinz, cit. dílo, s. 91-124

6. K bezpečnostní architektuře první poloviny 90. let viz. Aybet, Gülnur, A European Security Architecture After the Cold War: Questions of Legitimacy, Basingstike, Macmillan, 2000

7. Viz tamtéž s. 229

8. Blíže viz Šedivý, Jaroslav, Černínský palác v roce nula, Ivo Železný, Praha, 1997, s. 83-92

10. K definici pojmů „hrozba“ a „riziko“ viz Eichler, Jan, Příspěvek do diskuze o pojmech hrozba a riziko, in: Mezinárodní vztahy 3/2001, Ústav mezinárodních vztahů, s. 72-88 a Škvrnda, František; Vybrané sociologické aspekty bezpečnostních rizik, in: Mezinárodní vztahy, 2/2002, Ústav mezinárodních vztahů, s. 81-88

11. Jones, Seth G; The Rise of Europe`s Defense Industry, Brookings Insitute, Washington 2005

12. Green Paper / Defence Procurement, 23.9.2004, European Commission, Brussels, str. 5

13. Johnston judgement, případ C 224/84 a Komise vs. Španělsko, případ C 414/97.

14. Zajímavostí je také Buy American Act z roku 1933, který umožňuje USA efektivní kontrolu domácího amerického trhu.

15. Keohane, Daniel; Europe`s New Defence Agency, CER, London 2004

16. Nyní je v této funkci Nick Witney – Chief Executive, EU Observer.com / EU to Increase Competition in Defence Industry, 29.3.2005