Kromě rozvíření debaty o zahraniční politice se ale dynamické dění za hranicemi na situaci v České republice neodrazilo. Důsledky táhnoucí se války v Sýrii v podobě přítomnosti uprchlíků pocítili Řekové, Italové nebo sousední Němci, nikoli Češi. Nemuseli jsme čelit ozbrojenému konfliktu na svém území jako Ukrajinci a Česko se také na rozdíl od řady dalších zemí v Evropě nestalo terčem teroristického útoku. Z hlediska makroekonomických ukazatelů se nám naopak dařilo – česká ekonomika, posuzovaná výší HDP, v roce 2016 dál rostla a vláda se mohla chlubit nejvyšším přebytkem státního rozpočtu od vzniku ČR. Relativně klidné období zažívala i domácí politická scéna. Vládní koalice se navzdory různorodosti a časté protichůdnosti pozic svých členů udržela pohromadě, disponovala pohodlnou parlamentní většinou a nečelila zásadnějším skandálům.

V této úvodní kapitole hodnotíme hlavní trendy české zahraniční politiky za uplynulý rok. A musíme konstatovat, že větší pozornost, které se zahraničnímu dění v domácí debatě dostávalo, ani příznivý vnitropolitický kontext se do českého působení na mezinárodní scéně v roce 2016 pozitivně nepromítly. Některé nešvary minulých let přetrvaly. V zahraniční politice zaznívaly nesourodé hlasy, premiér ani ministr zahraničí do ní přitom dostatečně nepromlouvali. V loňském roce více než kdy dříve vynikly další dva problémy. V zanedbávání klíčových partnerských a aliančních vztahů, nebo dokonce jejich podrývání kvůli krátkodobým cílům a domácím sporům, jsme mohli spatřovat neschopnost politické reprezentace v zahraniční politice uvažovat za horizont volebního období a zahleděnost sama do sebe. To se projevilo v unijní politice, přístupu k Německu, Visegrádské skupině (V4) i východním partnerům. Domácí rezonance mezinárodního dění pak jen málokdy odrážela skutečný zájem o zahraniční politiku, která i tentokrát politickým stranám sloužila spíše jako rukojmí ve vnitropolitických neshodách.

Hledání odpovědi na mezinárodní výzvy

Liberální mezinárodní řád, který od počátku 90. let 20. století poskytoval České republice příznivé prostředí k jejímu rozvoji, se v loňském roce dál fragmentoval. Jak se česká diplomacie pokusila tento vývoj ovlivnit? A jak se připravovala na neméně rušné nadcházející roky? Tyto otázky si pokládáme v kontextu problémů a událostí, které si v roce 2016 žádaly českou pozornost nejvíce.

Na evropské úrovni byla takovým problémem tzv. migrační krize. Vysoké počty uprchlíků mířících do Evropy se podařilo sérií opatření, a zejména pomocí dohody EU s Tureckem, utlumit, samotné příčiny migrace ale nezmizely. Hledání společné evropské odpovědi proto bylo stejně akutní jako v roce 2015. Česká republika se zapsala spíše budováním překážek než nabízením řešení. Mantrou zahraniční politiky zůstala ochrana vnějších hranic a odmítání relokačních kvót. Ačkoliv je zřejmé, že první návrh celý problém pouze odsouvá za evropské hranice, aniž by řešil jeho podstatu, členské země EU se na tomto řešení shodují. V souladu s tím Česko podpořilo vznik nové agentury EU pro ochranu hranic a poskytlo své policisty zemím, které migraci čelily nejvíce. Naproti tomu český požadavek na jednostranné uzavření tzv. balkánské migrační trasy pouze umocnil tlak na členské státy a unijní instituce jednající o dohodě s Tureckem a byl nehumánní vůči uprchlíkům uvězněným v přeplněných uprchlických táborech a záchytných centrech. Odpor vůči jakémukoli relokačnímu mechanismu ze strany Visegrádské skupiny včetně Česka pak zmařil pokusy o dohodu na komplexnějším řešení v podobě reformy evropské azylové a migrační politiky. Kritická prohlášení českých politiků na adresu migrační politiky německé kancléřky Angely Merkelové jen nešťastně zdůraznila českou nekonstruktivnost a kazila dobré vzájemné vztahy.

Štěpení mezi východem a západem Evropské unie, které se začalo opětovně rýsovat předloni právě v souvislosti s rozdílnými pohledy na relokační kvóty, se v důsledku sporů o přístup k migraci prohloubilo. Jako předsedající země V4 se Česká republika mohla stát mostem mezi oběma proudy; výše nastíněným přístupem ale naopak přispívala ke zbytnění této dělící linie. Negativní nálepka Visegrádské skupině, někdejšímu symbolu spolupráce a úspěšné transformace střední Evropy, připadla i kvůli oslabování právního státu v Polsku a Maďarsku. Ani v tomto případě ale čeští politici nedokázali svou specifickou pozici, a především dobré kontakty s kolegy ve Varšavě a v Budapešti, proměnit v přednost a namísto snahy o dialog vývoji v obou zemích jen přihlíželi. Udržení dobrého jména Visegrádu, a především stabilního demokratického sousedství, by přitom mělo být bytostným zájmem české zahraniční politiky.

Červnové referendum o odchodu Velké Británie z EU pak vyneslo do popředí debatu o budoucnosti integračního projektu. Česká diplomacie sehrála důležitou roli při vyjednání dohody mezi Spojeným královstvím a 27 členskými státy o nových podmínkách jeho členství, které by platily v případě, že by se Britové rozhodli v Unii setrvat. V reakci na britské referendum se uvnitř EU rozběhl reflexní proces. Česko do něj však výrazně pozitivně nepřispělo. Vyniklo tak především překvapivé prohlášení premiéra o podpoře evropské armády nenásledované konkrétními návrhy. Diskuzi o českém členství v eurozóně, jakkoliv by byla vzhledem k těmto proměnám EU potřebná, ale vláda otevřít odmítla.

Vzhledem k tomu, jak dynamický rok máme za sebou, mělo být strategické uvažování v české zahraniční politice přítomno víc než kdy dřív. Ale nebylo.

#AMOAgenda Tweetněte Přejít

Neméně důležitý byl vývoj událostí nedaleko evropských hranic. Bezpečnostní a humanitární situace na Blízkém východě se nezlepšila a zintenzivnění ruského vojenského angažmá v Sýrii oddálilo perspektivu mírového řešení trvajícího konfliktu. Mementem roku 2016 pak navždy zůstane katastrofa Aleppa, která byla dokonána za přihlížení mezinárodního společenství. A právě zde česká zahraniční politika selhala, když navzdory mezinárodním sankcím a kritice režimu Bašára Asada vsadila právě na jeho kartu. Jinak si totiž neumíme vysvětlit prohlubování obchodních vztahů a čilé přípravy na rekonstruování Sýrie, přestože probíhající válka stále nemá jasné východisko. Pokřivená identita české diplomacie, ve které lidská práva přestávají být prioritou a navrch získávají i nejisté ekonomické zisky, tak nabrala v Sýrii ještě absurdnější rozměr. Tenký led, na kterém se ČR pohybovala v Sýrii, navíc praskal i pod velvyslankyní v Damašku Evou Filipi, která ve svých veřejných vystoupeních na diplomatku nezvykle neopatrně kritizovala evropské spojence.

Pokud jsme české diplomacii v případě Sýrie vytýkali přílišnou aktivitu na nesprávném místě, u Východního partnerství musíme kritizovat její postupné mizení z oblastí, kde by se měla projevovat výrazněji. Ministerstvo zahraničních věcí sice v některých zemích podpořilo transformační aktivity na místní úrovni, celkově je ale možné pozorovat, že zájem politické reprezentace o dění ve východní Evropě upadá. To se projevilo především v nahlížení na tento region téměř výhradně optikou ekonomických zisků a ztrát, ať se jednalo o účelový přístup k ekonomické migraci z Ukrajiny, či kritiku sankcí vůči Rusku z úst čelných ústavních činitelů.

Pohled ještě dále od hranic Evropy odhaluje možná největší nezdar české diplomacie v loňském roce – přístup k Číně. Servilní postoj, který Česká republika při prohlubování politických a hospodářských vztahů s Čínou zvolila, ukazuje na naprosté podřízení zahraniční politiky logice partikulárních ekonomických zájmů. Vrcholem pak bylo prohlášení ústavních činitelů k dalajlámově setkání s ministrem kultury, jaké nemá ve světě obdoby. Po více než čtyřech letech posilování spolupráce s Čínou bez větších přínosů pro českou ekonomiku přitom není jasné, proč je pro Česko udržování nadstandardních vztahů právě s touto zemí tak výhodné.

Česká diplomacie se citelnější snahou o stabilizaci mezinárodního prostředí – natož viditelným příspěvkem – pochlubit nemohla.

#AMOAgenda Tweetněte Přejít

Je také již zřejmé, že Česko zanedbalo další tradiční oblast své zahraniční politiky, kterou je podpora lidských práv. Přístupem k uprchlíkům, konfliktu v Sýrii nebo vztahy s Čínou dala ČR průchod pochybnostem o tom, zda lidská práva skutečně patří mezi její priority. V české diplomacii je stále patrnější trend její ekonomizace a pragmatizace, jenž s sebou nese přehlížení lidských práv jako luxusu dostupného jen v lepších časech. Avšak právě v těžkých dobách jejich význam stoupá.

Pozitivní zprávy přicházely ze světa v loňském roce spíše ojediněle. Nelze je opominout, třebaže české přičinění bylo i v těchto případech slabé, pokud vůbec nějaké. Na varšavském summitu NATO členské státy rozhodly mimo jiné o potřebném posílení obranyschopnosti východního křídla Aliance. Česko se na vyjednávání před summitem aktivně podílelo, s odpovídajícími kroky ve smyslu většího zapojení do společné obrany ale následně nepřišlo. Bránily tomu především nedostatečné schopnosti české armády. Česko se ovšem nechystá v dohledné době rychleji navyšovat obranné výdaje, a to ani přes apely, které k evropským spojencům směřovaly z druhé strany Atlantiku po zvolení Donalda Trumpa prezidentem. Zapomenout bychom neměli ani na méně viditelné události, například na rychlý vstup Pařížské klimatické dohody v platnost. Ovšem ani v tomto případě se ČR nepřihlásila ke globální odpovědnosti a jako jedna z mála unijních zemí dohodu stále neratifikovala.

Česká diplomacie se citelnější snahou o stabilizaci mezinárodního prostředí – natož viditelným příspěvkem – pochlubit nemohla. Nejenže se Česko v zahraniční politice nevyznačovalo proaktivním přístupem, ale často nepředvídatelné, nebo dokonce obstrukční jednání zahraničněpolitických aktérů i domácích politických elit spíše oslabovalo existující partnerství. Důležitým otázkám se ČR věnovala pozdě, pokud vůbec, a v obvykle silných tématech, jako je Východní partnerství nebo lidská práva, bylo českou diplomacii slyšet jen málo. Vzhledem k tomu, jak dynamický rok máme za sebou, mělo být strategické uvažování v české zahraniční politice přítomno víc než kdy dřív. Ale nebylo.

Zahraniční politika na domácí scéně

Se zkoumáním příčin výše popsaných problémů bychom měli začít u hlavní vládní strany. Za podobu české zahraniční politiky v loňském roce nesla odpovědnost do značné míry právě ČSSD – ovládala totiž posty premiéra, ministra zahraničních věcí i státního tajemníka pro evropské záležitosti. Sociální demokracie ale zůstala paralyzovaná vnitřními spory mezi proevropským proudem a národně konzervativním křídlem. Z rétoriky premiéra a ministra zahraničí je navíc patrné, že právě druhý jmenovaný směr – vzývající pragmatizaci a ekonomizaci zahraniční politiky, nad kterými jsme se kriticky pozastavili výše – ve straně nabíral na síle. Prostor uvolněný vnitřními spory vyčerpanou ČSSD zaplnily zejména dvě osobnosti: Miloš Zeman a Andrej Babiš. Oba si přitom počínali nevypočitatelně, oportunisticky a destrukčně. ČSSD, a zejména ministr Lubomír Zaorálek, jim většinou nedokázala čelit, a to ani s podporou lidovců, kteří v zahraničněpolitických otázkách zastávali poměrně stabilní pozici.

Rozpolcenost hlavní vládní strany a absence leadershipu aktérů, kteří za zahraniční politiku zodpovídají, ale nebyly jedinými faktory, které se do neuspokojivého výkonu české zahraniční politiky promítly. Je třeba nahlédnout také dovnitř politických stran, kterým obecně chybí dlouhodobější vzdělávání, strategická diskuze a vnitřní koordinace v zahraničněpolitických otázkách. Problém nelze zúžit na nedostatek expertíz – po britském referendu jsme například zaznamenali zvýšenou aktivitu stranických expertů, kteří začali uvažovat o českých zájmech. Odborníky vypracovaná stanoviska schválená stranickým vedením však často narážela u poslanců. To se ukázalo být fatální v případě parlamentního odmítnutí dohody mezi EU a Tureckem i při projednávání Pařížské klimatické dohody.

Zahraniční politika v loňském roce prostoupila i společnost a negativní vnímání mezinárodního dění přineslo celkové znejistění. Obavy o zdraví a zaměstnání, které podle sociologických průzkumů Čechy tížily v průběhu minulé dekády, nahradil v posledních dvou letech strach z terorismu a imigrace. Dohoda s Tureckem neorganizovanou migraci ze zemí postižených válkou podstatně zmírnila a počet uprchlíků, jejichž žádosti o azyl české úřady vyhověly, je zanedbatelný. I přesto český strach z imigrace podle průzkumů přesahoval evropský průměr. V takové atmosféře je pochopitelné, že se většina veřejnosti přijímání uprchlíků bránila. Tak jako mnozí další Evropané, i Češi hledají útěchu u politiků a stran, jež nerealisticky slibují uzavírání před světem a k volebnímu úspěchu si pomáhají xenofobní rétorikou, která dál rozdmýchává pocit ohrožení a nenávist.

Prostor uvolněný vnitřními spory vyčerpanou ČSSD zaplnily zejména dvě osobnosti: Miloš Zeman a Andrej Babiš.

#AMOAgenda Tweetněte Přejít

I v tomto případě byla na vině do značné míry politická reprezentace. Místo věcné a informované debaty o současných výzvách a snahy pozitivně ovlivnit společenskou náladu šla existujícím obavám na ruku a zahraničněpolitických témat zneužívala ke sbírání bodů na domácí politické scéně. Specifickým fenoménem se v tomto ohledu stal prezident Miloš Zeman. Sekundovaly mu ale také politické strany na levé i pravé straně spektra – příkladem může být využívání uprchlického tématu v kampaních loňských krajských voleb. Politici by ale měli mít na paměti, že pokud chtějí Českou republiku zdárně provést dnešní turbulentní dobou, budování ustrašené společnosti jim z dlouhodobého ani krátkodobého hlediska nepomůže.

Na premiérův výrok o všudypřítomnosti zahraniční politiky, který jsme zmínili v úvodu této kapitoly, proto reagujeme následovně: fakt, že se zahraniční dění v loňském roce přímo dotýkalo České republiky, a především že si stále častěji nacházelo cestu do středu domácí politické pozornosti, může být dobrou zprávou. Všudypřítomnost zahraniční politiky totiž umožňuje nastartovat dlouho opomíjenou debatu o jejím směřování. Pokud se k ní ale politické elity nepostaví zodpovědně – ať už na státní úrovni, či při vysvětlování zahraniční politiky občanům nebo při snaze mezinárodnímu dění lépe porozumět – může tato okolnost přinést více škody než užitku. Česká bilance za poslední rok naznačuje bohužel spíše toto směřování.

Výhled pro rok 2017

To je dobré mít na paměti i v roce 2017. Zásadní volby v Nizozemsku, Francii, Německu a v říjnu i v České republice napoví, zda v EU zvítězí štěpení, nebo spolupráce. Spojené království zahájí jednání o podmínkách svého vystoupení a sedmadvacítka se bude muset vážněji zabývat otázkou společného směřování. Z unijního seznamu úkolů nezmizí ani nutná reforma azylové a migrační politiky, protože příčiny migrační krize stále nepominuly a turecká dohoda je jen dočasnou a nespolehlivou náplastí. Rok 2017 může o budoucí podobě Unie mnohé naznačit. A Česko se bude muset vážně zamyslet nad tím, do jaké EU chce patřit. Minimálně stejně vážné potíže se rýsují také v globální politice: velký otazník visí především nad novou dynamikou vztahů mezi USA, Ruskem a Čínou. Zahraniční politika tak všudypřítomnou rozhodně zůstane.

O Agendě pro českou zahraniční politiku

Úvodní text zmapoval rámcové trendy mezinárodního dění, jimiž se dále podrobněji zabývá hlavní část publikace nabízející stručný analytický přehled české zahraniční politiky podle klíčových regionálních a tematických oblastí. Následující řádky jsou výsledkem společné práce 17 autorů z okruhu Asociace pro mezinárodní otázky (AMO). Publikace se opírá o informace z veřejných zdrojů, poznatky nabyté během celoročního sledování aktivit české diplomacie, postřehy z odborných setkání pořádaných AMO a také o výsledky téměř 50 konzultací se zástupci klíčových institucí zabývajících se zahraniční politikou a dalších relevantních aktérů, jako jsou hospodářské komory nebo organizace poskytující humanitární pomoc.

Letošní publikace navazuje na desetiletou tradici Agendy pro českou zahraniční politiku a v porovnání s předchozími ročníky prošla drobnou inovací. Především jsme zjednodušili způsob známkování. V každé tematické kapitole autoři nově hodnotili ve třech kategoriích: úsilí, výsledky a normativní aspekt, přičemž každá z nich tvořila třetinu výsledné známky.