Její přijímání cílovými zeměmi začalo být rovněž rozpačité. Zejména Ukrajina začala dávat hlasitě najevo, že jejím cílem je jen a pouze plné členství v EU. ENP proto začala být vnímána jako jakási náhražka za členství. V tomto směru je velkým problémem ENP, že ani jeden z dokumentů, které za téměř 5 let existence politiky Komise vypracovala, se k případnému rozšíření nevyjadřuje. Důvod je pochopitelný, po „velkém rozšíření“ z jara 2004 panuje výrazná nechuť mezi „starými“ členskými státy po dalším rozšiřovaní. ENP je v tomto smyslu jen výrazem kompromisu uvnitř Unie. To samozřejmě vedlo k různým interpretacím, které podtrhávaly nejasnosti ohledně cíle ENP. V prosinci 2006 přišla Komise s ideou posilování ENP (v částečném souladu s představami Německa o ENP plus) a na jaře následujícího roku byl více rozpracován koncept „černomořské synergie“. Nemůže být příliš velkým překvapením, že debaty se vedly, zejména pokud šlo o východní účastníky sousedské politiky (tj. Ukrajinu, Moldavsko, Gruzii, Arménii a Ázerbájdžán – Bělorusko se ENP neúčastní, byť má formální nárok).

Aby iniciativ, jak ještě dále zlepšit spolupráci se svými sousedy (ovšem kromě nabídnutí členství) nebylo málo, přišel Nicolas Sarkozy v průběhu své prezidentské kampaně v únoru 2007 s ideou Středomořské unie. Původně ambiciózní plán, jehož postranním úmyslem ovšem bylo nabídnout Turecku jinou platformu než případné členství v EU, si zasloužil řadu odmítavých reakcí a nakonec byl značně „osekán“ a stal se součástí stávajícího Euro-středomořského dialogu (tzv. Barcelonský proces) – pod novým názvem Barcelonský proces: Unie pro Středomoří (UpS). Vznik ideje Východního partnerství, zatím poslední z řady iniciativ, je potřeba vnímat i v kontextu Sarkozyho projektu Středomořské unie.

Kořeny Východního partnerství a rusko-gruzínská válka

Představení polsko-švédské iniciativy Východního partnerství v květnu 2008 a její následné formální posvěcení na summitu EU o měsíc později bylo reakcí na vývoj okolo Středomořské unie. Z původních ambicí francouzského prezidenta sice mnoho nezůstalo, nicméně došlo k vytvoření nové struktury, která se zdá být novým pokusem oživit skomírající Barcelonský proces. To otevřelo prostor pro iniciativu zaměřenou na východ, čímž by došlo k nastolení „rovnováhy“ mezi stoupenci východní a jižní politiky EU. Stejně jako v případě UpS, záhy po představení polsko-švédské iniciativy se objevily obavy z dublování stávajících struktur, zejména černomořské synergie představující multilaterální „doplněk“ k stávajícímu formátu ENP. Na rozdíl od Francie se polsko-švédské duo (od začátku se příprav zúčastnila i ČR, později ovšem z ne zcela jasných důvodu zmizela) poučilo v tom směru, že prezentovalo Východní partnerství jako projekt v plné míře vycházející ze stávajícího rámce ENP (včetně černomořské synergie) a finančního nástroje ENPI.

Při načasování iniciativy zřejmě hrála roli i motivace využití příznivých podmínek v podobě českého a švédského předsednictví EU v roce 2009. Vnímání vlivu předsednické země na priority EU v daném šestiměsíčním období, zejména v otázce priorit vnější politiky Unie, je poměrně silné. V průběhu slovinského předsednictví se očekával důraz na Balkán, v průběhu francouzského právě na oblast Středomoří a v průběhu českého a švédského se očekává zvýšený důraz na východní politiku EU. Pokud by se nepodařilo s Východním partnerstvím výrazněji pohnout v roce 2009, období předsednictví nadcházející Troiky (Španělsko-Belgie-Maďarsko) se jevilo dalšímu rozvíjení důrazu na východní sousedy jako značně nepříznivé (v případě Maďarska hrálo roli vnímání vlády nyní ex-premiéra Gyurcsanyho jako „spojence“ Ruska – zejména pokud jde o otázku energetické bezpečnosti). Ošidnost takových očekávání se však v plné míře projevila v průběhu francouzského předsednictví. Paříž si zcela jistě nepředstavovala, že bude muset zaměřit značnou část své pozornosti právě na východ. Důvodem byla samozřejmě rusko-gruzínská válka (8. -13. 8.), při které Francie jako předsednická země vyjednala příměří. Priority předsednické země jsou jedna věc, skutečnost a s ní související „crisis management“ je věc druhá. Pravdou ovšem je, že Francie sice vyjednala příměří (tzv. „šestibodový plán“), ale po zbytek podzimu nevzrušeně přihlížela jeho porušování ze strany Ruska.

Pokud i v mezinárodních vztazích platí úsloví „všechno zlé je pro něco dobré“, pak v případě Východního partnerství (Eastern Partnership, EaP) byl letní konflikt mezi Ruskem a Gruzií impulsem k urychlení příprav finalizace a následného spuštění Východního partnerství. K tomu vyzval zvláštní summit EU z 1. září, který byl svolán k právě proběhnuvšímu konfliktu ve východním sousedství EU. Pokud se podíváme na všechny dokumenty, které v souvislosti s Východním partnerstvím vznikly, zjistíme, že se na „pětidenní válku“ odvolávají jako na zásadní událost, která urychlila přípravy EaP a obecně podtrhla nutnost jít ve vztazích se sousedy na východě za rámec stávajících formátů. V prosinci 2008 projekt EaP vycházející z polsko-švédského návrhu představila Komise a 20. března 2009 bylo Východní partnerství formálně schváleno na prvním ze dvou pravidelných summitů EU pod českým předsednictvím.

Boj o sféry vlivu?

Čím se EaP liší od toho, co nabízí ENP ve své „posílené“ variantě? V zásadě v mnoha bodech vychází ze Strategie posilování ENP z prosince 2006. V konkrétnějších termínech však hovoří o klíčových tématech, jako je přístup na trh EU, spolupráce v oblasti energetické bezpečnosti nebo perspektiva bezvízového režimu. Jádrem nových partnerských vztahů mají být dohody o přidružení (nahrazující PCA), nejdále je v tomto směru Ukrajina. V budoucnu uzavřené obsáhlé a komplexní zóny volného obchodu, které umožní vzájemný přístup na trh a partnerské země v tomto směru budou muset přijmout standardy EU. Dřívější dokumenty se v oblasti vízové politiky zaměřovaly na zjednodušení procesu udělování víz, EaP explicitně uvádí, že zjednodušení je prvním krokem vedoucím k úplné vízové liberalizaci. Přístup se bohužel příliš nezměnil v oblasti nevyřešených konfliktů ve východním sousedství (Podněstří, Abcházie, Jižní Osetie, Náhorní Karabach a do značné míry i Krym). EaP zjevně „sazí“ na to, že pokrok ve výše uvedených oblastech zmírní napětí i v zónách konfliktu (uznáním nezávislosti Abcházie a Jižní Osetie ze strany Ruska rozhodně neznamená, že další konflikt je zažehnán). Podobný přístup lze vyčíst i z dřívějších dokumentů, letní válka ovšem ukázala, že eskalace může přijít mnohem rychleji, než se projeví jakýkoli pokrok v dalších problematických otázkách. Novinkou, která zatím čeká na vypracování, je záměr ustavení Fóra občanské společnosti Východního partnerství. Komise tak poprvé projevila záměr pracovat nejen s představiteli vlád cílových zemí.

Je celkem zbytečné zdůrazňovat, že Moskva EaP nepřijala s velkým pochopením. Den po oficiálním startu Východního partnerství vyjádřil se ruský ministr zahraničních věcí Sergej Lavrov v tom smyslu, že EaP je pokusem o rozšíření sféry vlivu na postsovětské státy. Přesněji na konferenci Bruselské fórum uvedl: „Jsme obviňováni z toho, že máme sféry vlivu. Co je však Východní partnerství jiného než pokus o rozšíření sféry vlivu EU, na Bělorusko včetně?“ (EU expanding its ‚sphere of influence,‘ Russia says, euobserver.com, 21. 3. 2008). V současném diskursu vztahů mezi Ruskem a Západem se lze těžko takovému vnímání vyhnout, zejména v případě Ruska, které dlouhodobě považuje všech šest zemí EaP za ležící uvnitř výhradní sféry vlivu Ruska. Pokus vyhnout se obviňování z expanze sfér vlivu proto může připomínat pokus o kvadraturu kruhu.

Rusko-gruzínský konflikt měl několik rovin, mezi které samozřejmě patří i snaha o obnovení územní celistvosti Gruzie na straně jedné a ruská podpora separatistických oblastí Abcházie a Jižní Osetie na straně druhé. Rusko však svou akcí rovněž sledovalo (a někteří analytici tvrdí, že šlo o primární cíl) zpochybnění území Gruzie jako transportního koridoru pro ropu a zemní plyn. Jelikož energetická bezpečnost a bezpečnost „jižního koridoru“, klíčového pro energetickou diverzifikaci EU, zaujímá důležité místo v EaP, jeho vnímání jako geopolitické hry EU bude ze strany Ruska spíše narůstat.

První krůčky

Na první pohled se zdá, že EU je odsouzena tahat za kratší konec provazu. Východní partnerství bude pracovat s rozpočtem cca 800 mil. USD, zatímco Rusko poskytlo či uvažuje o poskytnutí finanční pomoci ve výši 4 mld. USD Bělorusku, 500 mil. USD Arménii nebo 5 mld. USD Ukrajině. Navíc je Unie vnitřně rozdělena v otázce jak se chovat směrem k Rusku. Francie nebo Německo upřednostňují vyhnutí se jakékoli konfrontaci a proto pozorněji naslouchají ruským námitkám vůči EaP. Kromě omezeného rozpočtu ani EaP neřeší zásadní otázku, která se objevuje od samotného počátku existence ENP. Pokud bude projekt úspěšný, na jeho konci bude skupina zemí, které budou natolik přiblížené EU, že jediné co je bude lišit od EU je absence členství. Mají tedy perspektivu členství? Ani EaP na tuto otázku nezná odpověď. Přes všechny uvedené nedostatky, existují důvody, proč je Východní partnerství v Moskvě vnímáno se znepokojením. Celkový rozpočet sice nevypadá příliš působivě, ovšem perspektiva volného přístupu na největší vnitřní trh světa je velkým lákadlem, které Rusko bude těžko vyvažovat. Cesta k tomuto stavu je ovšem velmi dlouhá a bude vyžadovat zvýšené úsilí partnerských zemí, o čemž se v řadě učiněných závazků v rámci ENP z minulosti nedá příliš hovořit.

Zahajovací summit Východního partnerství se bude konat 7. května v Praze. Symbolicky je pro budoucnost EaP příznivější zahájení v Praze než v Bruselu, kde by summit brzy zapadl mezi další setkání. O místu konání se poměrně dlouho spekulovalo a zdálo se, že vyjádření nedůvěry české vládě z 24. března bude rozhodujícím faktorem pro Brusel. Summit se tak vlastně stane derniérou pro současnou vládu, resp. její působnost v rámci českého předsednictví EU. Pro nadcházející měsíce a roky je, nehledě na místo zahájení, klíčové, aby se EaP zbavilo dětských nemocí ENP a poskytlo jasnou „cestovní mapu“. Politická nestabilita šířící se postsovětským prostorem, která aktuálně postihuje tři ze šesti partnerských zemí (Gruzii, Moldavsko a Ukrajinu) nevytváří příliš příznivé podmínky na straně příjemců, stejně jako hospodářské problémy členských států EU budou snižovat ochotu angažovat se v regionu, kde Rusko prokazuje řádově větší asertivitu. Lekce ze srpna 2008 by však měla jasně ukázat, že nezájem o východní sousedství se Unii bude vracet jako bumerang.